2012-11-29 10:21:08
Один знакомый милиционер, почитав брошюрку-методичку, заявил, что «…методология похожа на спектральный анализ – сразу видно, что и где». Технология проведения экспертизы удобна настолько, что, по словам разработчиков, пользоваться ей смогут простые грамотные люди, даже без специального образования.
Новой методология считается не только в Киргизии, но и в мире. В большинстве стран, где конституция предусматривает разделение властей, где работает парламент или иной законодательный орган, применяется оценка законопроектов, действует ряд экспертиз – правовая, правозащитная, антикоррупционная и т.д. Это основная конституционная норма демократического устройства в государстве. Не является исключением в этом отношении и Кыргызстан.
«В настоящее время существует пять видов экспертиз, – рассказывает правовой эксперт проекта ПРООН Ирина Летова. – Правовая, правозащитная, гендерная, антикоррупционная, экологическая. Но, к сожалению, эти все пять видов экспертиз не могут предотвратить тот конфликтный потенциал, который содержится в законах».
События последних лет, и в особенности июнь 2010 года, показали, что законодательство Кыргызской Республики далеко от совершенства, а принимаемые законы и нормативно-правовые акты часто носят в себе конфликтный потенциал, преследуют интересы одних и вызывают протесты со стороны других. Для ответа на вопрос – а можно ли создать документ, где бы оценивалась конфликтогенность нормативно-правовой нормы, правоведы Кыргызстана и международные эксперты объединились в проект, поддержанный Фондом ООН по миростроительству и Проектом ПРООН.
Методологию готовили и тестировали полгода, а презентовали в начале ноября на Международной конференции «Роль парламента в предотвращении конфликта и укреплении мира» под эгидой Жогорку Кенеша КР. Конференция собрала участников из более чем двадцати стран мира. На примере кыргызского парламента правозащитники, парламентарии, международные эксперты, журналисты обсуждали роль основного законодательного органа страны в миротворческом процессе, его возможности, риски и угрозы.
Дискуссии были бурными. Участники отметили, что парламент есть лицо общества, что и приводит к столкновениям. Спикер Жогорку Кенеша Асилбек Жээнбеков считает, что парламент не есть источник конфликтов, но и не спасение от них, и возлагает ответственность за конфликтные проявления в обществе на депутатов.
«Зачастую источником конфликтов осознанно или неосознанно становятся амбициозные политики, - говорит торага, - и люди, ставящие свои интересы выше общественных. Политики должны содействовать диалогу и искать процессы, чтобы споры решались в правовом русле в стенах парламента, а не на площадях. Парламент не панацея для разрешения конфликтов. Он не единственный игрок на политической арене. Есть множество факторов, которые влияют на политическую ситуацию, и способность разрешению конфликта».
Противоречия, с которыми ежедневно сталкивается кыргызский парламент, основаны, по мнению самих народных избранников, на лоббировании каких-либо меркантильных, сиюминутных интересах. Спикер четвертого созыва ЖК, Зайнидин Курманов вспоминает опыт, когда группа бизнесменов, торгующих автомашинами из Европы, лоббировала через своих депутатов законопроект о запрете на импорт автомобилей с правым расположением руля.
«С правым рулем, допустим, 200 000 граждан купило, - вспоминает экс-спикер. - Речь о 200 000 гражданах. Естественно, я «зарубил». Что там было! Приходили, деньги совали в карманы – эти, кто хотел. Я сказал: «Нет! Все будет по закону». Сейчас ездят и те и другие, и боятся влезать в эту тему, потому что это скандально – может произойти даже взрыв. Да! 200 000, даже если они просто приедут в город Бишкек. Прошлый раз там было 5000, захватили Белый дом, а если 200 000, они просто снесут полреспублики. Вот конфликтогенность».
Описанный случай – едва ли не самый малый и простой пример, когда законодательный орган становится крайним в борьбе бизнеса или криминальных группировок. Парламентарии с опытом прямо говорят о лобби в стенах парламента.
«Есть группа депутатов, - комментирует парламентарий, член Комитета Жогорку Кенеша по международным делам, Галина Скрипкина, - которые свои интересы, свои, бизнеса активно проводят через законотворческий процесс. И не секрет – у нас довольно много бизнесменов-депутатов. Де факто, работает парламент, в котором много лоббистов, и лоббистов именно своих законопроектов, лоббистов, чувствующих себя комфортно и в экономике и т.д.»
Описанные выше примеры показывают несовершенство и низкую культуру кыргызского общества, что отмечается не только отечественными, но и зарубежными политологами, экспертами в области парламентаризма. В Кыргызстане этнические вопросы имеют высокий потенциал, региональные вопросы, те, что касаются распределения властных полномочий.
«Что интересно, в развитых странах, это как раз наоборот, - говорит Международный консультант ПРООН в Кыргызстане Олег Процик, – вопросы, касающиеся социальных благ, пособий и всяких социальных выплат, а тут, по мнению всех социологов, они вызывают меньший потенциал, чем вопросы распределения полномочий. Это говорит о том, что система государственной власти – распределения полномочий, не устоялась. Каждый раз это вызывает очень большие трения».
В постсоветских странах, к которым относится и Кыргызстан, подобное явление очень актуально. Хотя, казалось бы, социальные вопросы должны выводить на улицы гораздо больше людей – ведь именно от законов, касающихся социальной сферы, зависит быт и существование граждан. По мнению Олега Процика, если в постсоветских странах политики не согласны, они всегда меняют правила игры, а не изменяются сами. А это институционально. И только когда, по его мнению, все будет стабильно и невозможно будет «играть» с базовыми, конституционными нормами, тогда, на первый план выйдут социальные вопросы.
«А пока это стабильная практика – конституции очень часто меняются на постсоветском пространстве. Они не меняются только там, где абсолютно авторитарные режимы – такие режимы, которые не авторитарны, там демократические», - резюмирует Олег Процик.
Историки полагают, что современные демократические процессы неизбежно ведут к глобализации. В этой ситуации Кыргызстан может оказаться перед выбором – стать банановой республикой, сырьевым придатком или отрегулирует внутреннее законодательство так, что сможет управляться самостоятельно. В период транзита, в котором находится нынешний Кыргызстан, переход от одного общественного строя к другому, социальные потрясения закономерны, и в их основе - действия парламента, как одного из основных источников конфликтов. Это отмечают и эксперты, и правозащитники, лидеры НПО: Динара Ошурахунова, Толекан Исмаилова, Чолпон Жакупова - сходятся во мнении, что парламент сегодня конфликтогенен как никогда. И если, по мнению Зайнидина Курманова, Методология по конфликт-чувствительной экспертизе законов способствует упрощению процессов законотворчества и ведет к саморегуляции, то Чолпон Джакупова, глава правовой клиники «Адилет», считает, что достаточно использовать уже действующие механизмы и рычаги.
«Первое: у народа есть основное право, которое можно реализовать в период выборов. Это как раз тогда, когда ты говоришь свое «Нет!» политику. Но это тогда, когда мы получим достаточно ответственных политиков, когда граждане будут сами ответственны за свой выбор. Второе: это инициативы СМИ, инициативы гражданского общества – влияние на политиков. Есть еще судебные процедуры, судебные тяжбы, когда ты можешь подать в суд. Этим занимаются юристы, правозащитники. В частности, мы, например, против ЖК несколько процессов выигрывали».
Процесс внедрения качественно нового документа, как правило, непрост. Даже международные эксперты дают Методологии неоднозначную оценку. По мнению аналитиков, это, с одной стороны, способствует развитию законотворчества, а с другой – вызывает вопросы практическое применение этой технологии.
«Думаю, будет очень сложно внедрить это практически», - считает английский эксперт по парламентаризму, Джон Корри. Опираясь на свой более чем тридцатилетний опыт парламентской работы в европейских системах законотворчества, он считает, что наиболее качественным должен быть общественный резонанс, обсуждение в обществе предлагаемого законопроекта. Даже предусмотренные регламентом Жогорку Кенеша пять видов экспертиз, по его мнению, уже не совсем обычны: «Для моей страны, к примеру, это было бы очень сложно использовать такую систему, потому как мы очень политизированы: есть социализм, и есть правое крыло, и когда социалисты в парламенте, у власти, их прямо-таки ненавидит правое крыло, и наоборот».
Большинство стран ограничиваются глубоким и всесторонним обсуждением законопроектов. Это отмечают и европейские аналитики, и участники проекта, разрабатывавшие Методологию в Кыргызстане, и их коллеги из Африки. Так, с английским экспертом согласен его коллега - кениец Мзалендо Кинбуджиа. В Кении, где он возглавляет Национальную комиссию единства и интеграции, широкое общественное обсуждение является частью Конституции: « Например, если мы обсуждаем закон об общественной безопасности, мы обязательно должны получить все комментарии со стороны НПО, которые работают в этой сфере, подумать, рассмотреть на уровне комитетов и подкомитетов. Изменения могут вноситься на любом этапе. Это обязательно. Момент обязательного получения комментариев со стороны гражданского общества является достаточно строгим. Недавно была предпринята попытка принять закон по борьбе с терроризмом, но без широкого обсуждения. В итоге этот закон остановили, пока не будет проведено обсуждение со стороны общественности».
Учитывая этот опыт, кыргызские разработчики в фокус первой части экспертизы внесли рассмотрение - было ли проведено общественное обсуждение этих законов.
«Как оно было проведено, - продолжает правовой эксперт Ирина Летова, – формально, путем вывешивания на сайте, и больше об этом никто не вспомнил, или было какое-то обсуждение, какие-то предложения, учтены ли они депутатами? Затем поиск информации – были ли по данному законопроекту какие-то конфликтные ситуации, митинги, демонстрации, кто инициатор этих конфликтных проявлений: молодежь или какие-то группы, либо это просто гражданское общество? Т.е. эта часть на разработке законопроекта позволяет депутатам видеть, что может повлечь принятие этого закона. Третья часть это специальная шкала, которая позволяет видеть, если закон содержит какой-то тревожный, опасный потенциал, задаются специальные вопросы, на которые эксперт отвечает и указывает инициаторам законопроекта, в чем проблема этого закона».
Основой кыргызской методологии стала европейская экспертиза причин конфликтов, содержащихся в законах. И, хотя европейцы предусмотрели многое, кыргызские разработчики реализовали намного более амбициозную идею – количественно измерить возможные последствия конфликтов, заложенных в законопроектах. Методология уже прошла экспертную оценку и проверена на 14 законопроектах. В частности, экспертная группа, в которую вошли парламентарии, правоведы, судьи, и приглашенные из Европы специалисты, подвергла экспертизе два проекта законов: «О поправках в закон «О государственном языке» и проект закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию».
По обоим документам эксперты вынесли заключение о высоком конфликтном потенциале, который заложен в этих нормативно-правовых актах. В настоящее время закон «О поправках в закон «О государственном языке» принят. Что неудивительно – в настоящее время депутаты продолжают принимать законы без учета их конфликтного потенциала, что, по мнению Галины Скрипкиной, вполне закономерно. По ее мнению преодолевать мнение многих ее коллег будет тяжело, и Методологию должны будут внедрить.
«В кулуарах многие коллеги поддерживают эти начинания, - констатирует народный избранник, - но депутаты еще не собирались, еще этой проблематикой не озабочены, еще ни «за», ни «против» этой экспертизы. То есть, все - в самом начале, только в виде предложений у спикера парламента. В какой форме он нам предложит это проработать - в виде ли парламентских слушаний, в виде ли круглого стола – это другой вопрос, но с парламентом и с депутатами нужно работать тесно в этой части. Вот собственно, что ПРООН и делает, поскольку это их проект, они видимо, так и сделают, но с депутатами это обсуждать нужно».
Этапы конфликт-чувствительной экспертизы
Конфликт-чувствительная экспертиза состоит из четырех этапов:
 |
 |
Статья подготовлена при содействии Проекта ПРООН по поддержке правовой реформы и Фонда ООН по миростроительству. Мнения, выраженные в данной публикации, не отражают официальной позиции ПРООН и Фонда ООН по миростроительству.