Краткий анализ текущей ситуации

Пенсионная система Кыргызстана¹ сложна по структуре и слишком обременительна по расходам, и предпринятые ранее усилия по ее реформированию не увенчались успехом. В Кыргызстане было проведено несколько этапов пенсионной реформы. Несомненно, достигнуты некоторые позитивные изменения, однако ключевые проблемы сохраняются и даже усугубляются, например:

- сильная финансовая зависимость от республиканского бюджета (бюджетные ассигнования составили 43% от общих расходов Пенсионного фонда 2021 года); 

- высокие ставки отчислений (общий страховой взнос составляет 27,25%); 

- слабые ключевые показатели (низкий коэффициент замещения, низкий коэффициент охвата трудоспособного населения, высокий коэффициент системной нагрузки, актуарная несбалансированность); 

- огромный размер неформальной занятости и массовое уклонение от уплаты взносов; 

- и много других проблем. Более того, сама структура пенсионной системы стала слишком сложной, со множеством компонентов, льгот и отраслевых схем, способствующих злоупотреблениям. Расходы Пенсионного фонда составляют 8,7% ВВП, что является очень высоким показателем по международным стандартам. В конечном итоге это все негативно сказывается на экономике страны в целом.

Помимо финансовых и экономических проблем остро стоит вопрос социальной устойчивости пенсионной системы, так как размер пенсии для большого количества пенсионеров неадекватен и не обеспечивает достойной жизни. В стране насчитывается около 710 тыс. пенсионеров, почти половина из которых получает пенсию ниже прожиточного минимума в 5 600 сомов. Хотя постоянно анонсируется повышение пенсий, речь идет о ее номинальном росте, а в реальном выражении средний размер пенсии в последние годы даже снижается. По прогнозам, ожидается повышение уровня бедности среди пожилого населения. Еще более проблематичен этот вопрос для почти миллиона трудовых мигрантов, а также для фермеров и других категорий самозанятых.

В пенсионной системе требуются кардинальные реформы, а не технические корректировки, которые могут только вызвать общественную и политическую нестабильность. Размер пенсий и другие ключевые показатели пенсионного обеспечения являются отражением общего развития экономики страны и государственного управления; а компоненты системы или способ организации финансирования пенсий имеют важный, но второстепенный характер. Большинство предлагаемых технических корректировок (такие как повышение пенсионного возраста, увеличение трудового стажа, “совершенствование” накопительного компонента, небольшое снижение ставок взносов и\или изменение тарифной политики и разные “стимулирующие”, “транформационные” и другие меры) не приводят к улучшению ситуации. Например, повышение пенсионного возраста: хотя, на первый взгляд, эта мера кажется беспроигрышным вариантом, которая за счет снижения числа пенсионеров экономит расходы государства и увеличивает социальные взносы, на самом деле, может привести, наоборот, к еще большим экономическим издержкам (таким как низкая производительность труда, повышение безработицы, оплата больничных, повышение аварийности и т.п.). Нужно понимать, что возраст выхода на пенсию зависит не только и не столько от продолжительности жизни (на что у нас, подражая европейским странам, обычно ссылаются), сколько в большей степени от уровня жизни в стране в целом и от качества и доступности системы здравоохранения в частности.Поэтому реформы желательно проводить на основе макроэкономических расчетов и реалий Кыргызстана.

Суть пенсионной системы

Данный раздел представляет теоретический экскурс по некоторым вопросам пенсионной системы на основе международных и собственных исследований, который важен для понимания изложенных в данной статье аналитических выводов и рекомендаций. Специалисты могут его пропустить, остальным – надеемся, будет интересно и полезно.

В мировой практике существуют две основные модели пенсионной системы, каждая из которых имеет свои преимущества и недостатки. (1) Суть распределительной системы: расходы на выплату пенсий покрываются из текущих отчислений работающих, т.е. своего рода общественный договор, где государство выступает посредником между поколениями. Основные минусы: зависимость от уровня администрирования сборов и от показателей демографии и рынка труда, отсутствие у граждан прямой заинтересованности за обеспечение своей старости, отсутствие инвестиционных ресурсов в виде пенсионных сбережений. (2) Суть накопительной системы: человек в трудоспособном возрасте формирует собственный пенсионный счет, откладывая часть своих доходов в пенсионный фонд, чтобы воспользоваться им по достижении пенсионного возраста. Основные минусы: присущие всем финансовым рынкам риски (например, инфляция, банкротство, девальвация, некомпетентное управление активами и т.д.). 

В целом все пенсионные программы преследуют три цели: (1) защита от нищеты в пожилом возрасте (2) равномерное распределение потребления в течение всей жизни (3) страхование для предоставления возможности высокого уровня жизни на пенсии. Все остальное является или подцелями\задачами, или вообще непониманием, что должно быть основными целями пенсионного обеспечения. С точки зрения указанных целей сложилось три различных уровня формирования размера пенсии: (1) пенсии первого уровня призваны не допустить увеличения бедности, носят обязательный характер, как правило, являются государственными и распределительными. (2) второй уровень обеспечивает выравнивание потребления, и могут быть государственными или частными, накопительными или распределительными; могут включаться или не включаться в первый уровень. (3) пенсии третьего уровня являются частными, накопительными и добровольными и предназначены для расширения диапазона индивидуального выбора.

Социальный взнос – это налог. Социальные (пенсионные) отчисления, хоть и не являются формально налогом, для плательщиков фактически ничем от других налогов не отличаются. Есть как теоретические исследования, где отмечается эквивалентность в переходных экономиках пенсионных взносов налогу на доход, так и подтверждение на практике Кыргызстана: от общей ставки социальных взносов в 27,25% на долю пенсионного страхования как такового приходится всего 2%; кроме того, доходы Соцфонда Кыргызстана систематически формируются за счет бюджетных ассигнований, поэтому в действительности взносы на государственное соцстрахование напрямую интегрированы в налоговую систему. Также согласно отдельным исследованиям по налоговой системе Кыргызстана, большинство опрошенных считают, что для улучшения налоговой системы нужно менять в первую очередь именно отчисления в Соцфонд.

Каждое государство цели своей пенсионной системы может достигать разными способами, исходя из собственного политического, экономического и социального контекста, так как не существует шаблонного набора инструментов и целей. Несмотря на множество вариантов, важно понимать, что развитые государства имеют больше вариантов организации пенсионной системы, тогда как в более бедных странах с ограниченным институциональным потенциалом имеется совсем небольшой выбор. Более того, страна не может произвольным образом выбирать и соединять в систему любые элементы. Наши же многие стратегии реформирования, кажется, что представляют собой синтез различных рекомендаций и принятых в других странах норм, которые в условиях Кыргызстана неэффективны.

Начальные условия для пенсионной реформы

Внушает надежду, что представители Кабинета министров Кыргызстана по вопросам пенсионной реформы готовы честно и открыто говорить о не совсем популярных фактах и мерах. В этом ключе чрезвычайно важно открыто признать также следующее: 

- Кыргызстан при текущем уровне развития не способен обеспечить высокий уровень пенсий для большинства населения. 

- Безболезненного и удобного для всех граждан страны решения всех пенсионных проблем, накопленных годами, не существует. Поэтому экономическая политика Кыргызстана должна решать приоритетные проблемы наиболее оптимальным образом: в условиях ограниченности ресурсов принимать такие решения, которые приносят наибольшую отдачу на единицу затраченных ресурсов и которые устраняют причины проблем, а не их последствия.

- В условиях значительного софинансирования пенсионных расходов из республиканского бюджета можно утверждать, что добросовестные налогоплательщики Кыргызстана находятся сейчас под неподъемным пенсионным налоговым прессом, тогда как эти бюджетные средства можно было бы направлять на другие государственные цели. В дальнейшем нагрузка на бюджет, по прогнозам, будет даже увеличиваться. 

- Несовершенство госуправления привело к масштабному уклонению от уплаты соцвзносов (налогов); сложная структура и обилие льгот/различных тарифов снижают прозрачность системы и создают возможности для коррупции. Мировой опыт показывает, что страны, которые минимизировали налоговые льготы и освобождения, достигли больших успехов в увеличении сбора доходов, укреплении дисциплины и оптимизации.

- Повышение пенсионного возраста, отмена выплаты пенсий работающим пенсионерам и другие подобные инициативы в наших условиях не могут решить принципиальные вопросы пенсионной системы, а, наоборот, обостряют их, и по своей сути означают снижение уровня социальных гарантий. 

Предлагаемый альтернативный подход к реформированию пенсионной системы² 

Для устранения указанных основных проблем наиболее оптимальной для Кыргызстана представляется пенсионная система, которая включает:

(1) распределительный обязательный компонент на основе единого фиксированного взноса для выплаты единого размера пенсии всем пенсионерам (пенсии I уровня) и

(2) накопительный компонент – обязательный и добровольный (пенсии II и III уровня).

Суть заключается в том, что государство гарантирует всем пенсионерам единый размер пенсии на уровне прожиточного минимума (ПМП). Для тех, кто получает более высокую заработную плату и добросовестно отчисляет больше фиксированного платежа, должен быть больший размер пенсии в виде надбавки к единой пенсии за счет накопительного фонда; другие элементы пенсионного страхования – добровольно, по собственному усмотрению гражданина. Рассмотрим предлагаемую систему более подробно.

Первая цель – защита пенсионеров от нищеты – решается за счет гарантии государством каждому пенсионеру пенсии в размере прожиточного уровня (базовая пенсия). В нашей стране большая часть назначенных пенсий ниже адекватного уровня, и поэтому государство должно гарантировать всем гражданам, достигшим пенсионного возраста, базовую пенсию не ниже ПМП. Данная пенсия будет единого размера для всех, даже не имеющих официального трудового стажа в стране (причин может быть множество, в т.ч. слабое администрирование; домохозяйки, которые родили и вырастили стране детей; трудовые мигранты, которые в большинстве не делают прямых пенсионных взносов, но которые за счет своих миллиардных переводов поддерживают экономику). 

Пенсии I уровня на основе фиксированных отчислений – это распределительный, обязательный, государственный пенсионный план. Так, граждане будут обязательно платить одинаковый для всех фиксированный в денежном выражении взнос (назовем его пенсионный налог), чтобы при достижении пенсионного возраста получать государственную пенсию, размер которой будет также одинаков для всех – на уровне прожиточного минимума пенсионеров.

В каком размере должна быть установлена сумма пенсионного налога? По предварительным расчетам³, чтобы обеспечить пенсию всем пенсионерам в размере ПМП, каждый трудоспособный гражданин за исключением освобожденных (например, официально бедные категории, учащиеся и т.п.) должен ежемесячно отчислять 1,6 тыс. сомов по ценам 2021 года⁴. Таких плательщиков будет примерно 2,5 млн. человек. То есть вместо нынешних страховых взносов в 27,25% и 24 млрд сомов в год из республиканского бюджета - нужно лишь обеспечить сбор в 1600 сомов! Это также намного упрощает налоговую отчетность, т.к. плательщикам не надо будет сдавать сложные отчеты. Конечно, для фермера, который платил в среднем 8 сомов, это может стать неприятной неожиданностью, но не неподъемной. Потребуются усердия государственного, в т.ч. медийного, аппарата, чтобы разъяснить суть нововведения, связать его с гражданским (сыновним) долгом и т.п. Эффективны также меры общественного контроля, например, прозрачные списки плательщиков и освобожденных. 

Вторую цель – выравнивание потребления в течение жизни – можно решить за счет накопительного пенсионного фонда. Кто больше отчислял в пенсионный фонд, должен получать большую пенсию. Для решения задачи увеличения (надбавок к базовой части) пенсий старшего поколения пенсионеров и добросовестных плательщиков социальных взносов можно создать Фонд благосостояния нации, подобно опыту многих стран, и директивно установить требуемую минимальную доходность фонда. Одной из важнейших проблем экономики нашей страны является минимальные объемы внутренних финансовых ресурсов развития. В действующем Государственном накопительном пенсионном фонде Кыргызстана за счет отчислений в 2% уже накопилось около 30 млрд сомов, что и будет стартовым капиталом данного фонда. Таким образом, мы одновременно решаем задачу создания в Кыргызстане фонда развития для финансирования стратегически важных инвестиционных проектов и изыскиваем источник надбавок к пенсиям. Важно: смысл функционирования накопительной системы – это дать реальному сектору экономики долгосрочные ресурсы для увеличения производства. Накопительные пенсионные программы, использующие только государственные ценные бумаги, не приносят реальных выгод для бюджета, не обеспечивают направление ресурсов на высокопроизводительные инвестиции, так как важны не сбережения как таковые, а инвестиции в производственные активы.

Пенсии II уровня – это обязательный самофинансируемый компонент пенсионной системы, предназначенный для обеспечения дополнительного дохода пенсионерам. Приведем конкретные цифры и примеры. Допустим, работник Айнура отчисляет страховые взносы в 10% на сумму 2 500 сомов ежемесячно. Из этой суммы у нее вычитают 1 600 сомов пенсионного налога, остальные 900 сомов идут в накопительный пенсионный фонд. Допустим, она отчисляла 25 лет и при реальной доходности 7% годовых в ценах текущего года ее прибавка к пенсии составит около 6 400 сомов, т.е. общий размер пенсии будет уже не 5 600 сомов, а 12 000 сомов.

Для Кыргызстана необходимо также решить задачу финансирования перехода от одной пенсионной системы к другой (т.н. проблема долга пенсионных обязательств). Поскольку у государства есть обязательства перед действующими пенсионерами, у которых размер пенсии выше ПМП, то для компенсирования затрат переходного периода можно использовать отчисления социальных взносов от работодателя, ставку которых теперь удастся сократить с нынешних 17,25% до 8-9%, т.е. почти в 2 раза! Другим источником могут стать средства от приватизации: все объекты приватизации в нашей стране были созданы трудом старших поколений, и было бы справедливо и экономически целесообразно, если приватизационные деньги попали бы целиком в пенсионный накопительный фонд, и уже дивиденды от вложения направлять на надбавку. Можно найти много других источников и вариантов их сочетания.

Третья цель – страхование – решается за счет добровольного частного накопительного компонента. Данный компонент формируется на основе индивидуального выбора гражданина, т.е. открывается широкий спектр вариантов накопления (частные пенсионные фонды, депозиты в комбанках, инвестиционные портфели и т.п.), которые в будущем смогут обеспечить дополнительный доход. Данный компонент фактически уже существует, не требуя каких-либо реформ или решений, непосредственно касающихся его внедрения. Однако, госорганы должны обеспечивать соответствующий надзор и регулирование финансовых рынков и институтов.

В целом предлагаемая пенсионная система будет выглядеть следующим образом: 

Сформулированные и аргументированные в данной статье предложения исходят из того, что пенсионная система, в которой сегодня нуждается Кыргызстан, – это достаточно простая, рациональная, но вместе с тем тщательно продуманная по структуре и действенная система, которая с одной стороны защитит пенсионеров от бедности, и с другой стороны – будет способствовать росту эффективности экономики, оптимизирует бюджетные средства, существенно снизит налоговую нагрузку на бизнес и увеличит сбережения и инвестиции в экономике.

Об авторах:

Гульнур Керимкулова – к.э.н., магистр экономики и магистр управления экономической политикой (Колумбийский Университет, США), имеет более 15 лет профессионального практического опыта и взаимодействия в финансовом секторе, государственных органах и международных организациях, а также проведения прикладных исследований по вопросам макроэкономического управления и прогнозирования, денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики, пенсионной реформы, теневой экономики и др.

Улан Кыдыралиев – экономист (Московский институт народного хозяйства им Плеханова, СССР), имеет 25 лет профессионального практического опыта и взаимодействия в финансовом секторе, автор ряда статей по экономике, отлично знаком с жизнью в регионах Кыргызской Республики. 

Изложенные в настоящей публикации взгляды и выводы принадлежат авторам и не обязательно отражают точку зрения организаций, которые они представляют. 

¹ Помимо пенсий по возрасту, в Кыргызстане также есть пенсии по инвалидности и по потере кормильца, кроме того в Социальный фонд также отчисляются взносы в Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд оздоровления трудящихся (сумма взносов в оба фонда составляет 2,25%), которые в рамках данной статьи не рассматриваются.

² Аналогичный подход предлагался авторами еще с 2010 года, успешная реализация которого уже сегодня позволила бы ощутить все его преимущества. Главное и сейчас Кыргызстану не упустить время и деньги.

³ Расчеты проведены на основе имеющихся открытых данных, с учетом методологических допущений.

⁴ Например, в начале каждого года объявляется сумма пенсионного налога, так как понятно, что в результате изменения размера прожиточного минимума и количества пенсионеров, сумма пенсионного налога будет ежегодно меняться, а также уточнять списки плательщиков.